摘要:新时期的小型农田水利建设出现了一系列问题,如大中小型水利系统脱节;市场化管理失序;农民用水户协会水土不服,无法发挥作用等,导致农田水利建设缺乏统一规划,农民被排除在外,管理混乱;妨碍了农业综合生产能力的提高,致使农业干旱连年发生。新时期农田水利的治理是一项系统工程,要从农田水利建设和管理两方面入手,统一规划。建议国家财政出资建立农田水利治理专项补贴,恢复统筹灌溉模式;恢复水利工程管理单位的事业单位性质,重构管理运行机制;强化乡镇水利服务中心的职权,恢复其管理职能;设置新的村民小组长,加强基层治理体系建设;农田水利是准公共品,要加强国家宏观调控,强化政府责任。

　　关键词:农田水利;税费改革;准公共品

　　近年来我国农业旱灾频发,华北大旱、西南大旱和长江流域大旱交替发生,由传统干旱地区向丰水地区蔓延,从局部性干旱向全局性干旱演变。水利是农业的命脉,这反映出农田水利建设和管理存在严重不足。税费改革启动后,我们对湖北省沙洋县的农田水利治理进行了长时段的跟踪调查,掌握了大量翔实的第一手资料,并对之进行了深入分析。本文在剖析问题的基础上,给出若干有针对性的政策建议,为破解税费改革后的农田水利治理困境提供智力支持。

　　一、农田水利治理与小水利的建设

　　农田水利不是农户单干的事业,需要国家的整体规划。农田水利的治理是一项复杂的系统工程,既要规划和建设好大型的水利工程,又要保证小型引水排灌设施配套铺设到农田,大中小型水利系统相互配合,才能发挥作用。

　　解放以来,我国农田水利的治理与大江大河的治理,采取两条线并举。20世纪50年代到60年代主要是对淮河、长江、黄河等大江大河的治理;后来人民公社时期侧重于对农田水利的治理。

　　对此,毛泽东曾提出:“一切大型水利工程,由国家负责兴修,治理为害严重的河流。一切小型水利工程,例如打井、开渠、挖塘、筑坝和各种水土保持工作,均由农业生产合作社有计划地大量地负责兴修,必要的时候由国家予以协助。通过上述这些工作,要求在七年内(从一九五六年开始)基本上消灭普通的水灾和旱灾,在十二年内基本上消灭个别大的水灾和旱灾。”

　　分田到户之后,尤其20世纪90年代以来,由于洪涝灾害以及流域水断流等现象的多发,我们国家把主要精力和国家财政投入都放在了大江大河大湖的流域水治理上,集中力量建设了许多大型水利工程,如三峡、三门峡等,取得了世人瞩目的伟大成就。但是,在将水引到小农田地头的水利排灌治理上,却把“小农水”的治理权力下放给了单个农户,从而政策上发生了偏颇。

　　大水利治理由国家主导,工程组织因素单纯。而“小农水”的建设,由于直接面对千千万万的小农生产者,农田水利治理更加复杂。它更多地受到基层组织、村庄性质以及农民合作等因素的影响,人际直接利益关系也非常复杂。农田水利治理,不能也不应该由分散的个体农户想怎么干就怎么干。结果干不成,挖了点井、开了点塘,连不成片、成不了排灌渠网,旱灾无力防。

　　因此,农田水利的治理,要靠政府领导从未来大农业发展方向与组织形式上去长远规划、综合治理。要规划好“大水利”、“小农水”的配套建设。“小农水”的建设和管理更重要的是需要国家统筹规划,要强化宏观调控,要有核心力量把大家组织起来,制定一套切实可行的治理模式,优化管理制度协调小农生产与统筹灌溉的矛盾。只有建设与管理兼顾,才能有效治理农田水利。

　　二、税费改革后农田水利治理存在的主要问题

　　农村税费改革后,“两工”制度取消,国家着手建立农田水利建设新机制,重新将农田水利建设纳入政府财政,加大投资力度,采取“以奖代补”、“民办公助”以及“一事一议”等方式,调动农民的积极性,改变了农田水利建设落后的局面。不过,新时期的小型农田水利建设却出现了一系列问题。当前的农田水利建设与治理强调基础设施的建设和市场化管理,脱离了基层管理和乡村社会,造成了治理的困局。

　　通过在湖北沙洋县6镇的长期实地调查发现,该县原先农田水利基础设施完备,旱能浇,涝能排,但近年来农田水利却陷入了困境,每年都要发生干旱,给农业生产和农民生活带来了重大损失。其关键原因主要不在农田水利基础设施,而在于管理制度方面,即统筹灌溉模式的解体。税费改革以后,取消了“两工”制度(积累工和义务工)和共同生产费,基层组织退出了农民的生产领域。同时,作为税费改革配套改革的乡村体制改革使乡村组织的权力严重弱化,乡镇水利站成为水利服务中心,花钱买服务,不再具有管理职能;合村并组,也取消了村民小组长,失去凝聚和组织个体农民力量的核心。这一系列改革导致农田水利治理的强制动员模式解体,统筹灌溉的灌溉体制再也无法维系,面对千家万户的小农,农田水利基础设施无法发挥作用,从而形成旱灾。

　　(一)基础设施建设缺乏规划

　　农田水利基础设施建设主要包括两块,一块是大中型农田水利基础设施,一块是小型农田水利基础设施,即所谓“最后一公里”的问题。前者主要是由国家财政负担,后者则一直没有明确的建设主体。

　　我国现有的小型农田水利工程大都兴建于上世纪50至70年代,相当一部分已达到规定使用年限,老化失修。上世纪80年代以来农田水利治理是重管理轻建设的主导路线,导致农田水利基础设施建设投入不足,尤其是税费改革后,“两工”制度取消,农田水利基础设施建设受到严重影响。

　　2005年,国务院有关部门决定建立农田水利建设新机制,其指导思想是:加大公共财政对农田水利建设的支持力度,以政府安排补助资金为引导,以农民自愿出资出劳为主体,以农田水利建设规划为依托,以加强组织动员为纽带,以加快农田水利管理体制改革为动力,逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。

　　根据这一指导思想,农田水利建设新机制的主要措施有两个,一是通过民办公助的形式,加大对小型农田水利基础设施的投资力度,对农民兴建小型农田水利给予补助,补助方式主要为“以奖代补”和项目管理。二是完善村级“一事一议”筹资筹劳政策(指为兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业,经民主程序确定的农民自愿出资、出劳的行为),调动农民的积极性,同时严禁加重农民负担。

　　这一政策的出发点本意是非常好的,说明政府已经意识到了“小农水”建设的重要性,而且还照顾了农民的利益。但是从实际实施情况来看,这样的政策是存在问题的。虽然采取了“以奖代补”和“一事一议”的方式鼓励农民建设配套的小型水利设施,但是对于分田到户的个体单干农民,由于他无权统筹管理,也就没有人承担责任去统筹管理。单个农户只能“自扫门前雪”,只有在各自分得的一块和几块地里,打井抽水或挖池塘蓄排水,而无力无权把集体组织起来建设过境他人田地的农田水网。原先建设的农田水网因现已无人管理长年失修损毁严重,水引不来,也排不出去。所以,新机制不但没有促进小型水利设施的建设,反而引出了相反的问题。

　　“以奖代补”是直接对户的,以户为主体的农田水利基础设施建设容易与农田水利系统脱节。

　　由于基层组织的解体,农民无法组织起来建设遍布农田的水利灌溉网络。因此,这些项目本身并没有从根本上解决目前的农田水利治理困境,反而加剧了农田水利系统的撕裂。财政下拨的资金最后大多用于发展私人堰塘,而这反过来加剧了中小型水库、国营泵站的效益萎缩,也加剧了公共渠道的荒废。由于村庄范围内的“一事一议”几乎不可能组织,而国家的补助并不是全额的,缺口部分需要由村民自己来集资,因此即使村委会申请到了“以奖代补”的项目资金也难以将渠道建设的工程付诸实施。

　　现阶段的农田水利基础设施建设由于是多头投资,因此缺乏统一的科学规划。国家政策也是鼓励多渠道筹资,国土、财政、农业、水利等部门都有自己的项目,但各个口的项目之间缺乏协调。

　　国土部门的土地整理项目、财政部门的农业综合开发项目、农业部门的良种繁育项目,以及水利部门的小农水项目,各搞各的,争设项目。虽然项目对本部门有利,但却对农田水利基础设施整体长远统筹建设不利。这种多头投资,“头痛医头,脚痛医脚”,以项目论项目的方式,还脱离乡村治理和乡村社会,很难操作。这也是目前基础设施建设的一个突出问题。

　　(二)市场化管理失序

　　20世纪80年代以来,强调市场化管理是水利治理的核心特征。进入90年代,水利部门开始明确提出“以水养水”,将基层水管单位由事业单位变为企业经营单位。1995年,时任水利部长钮茂生将“以水养水”视作“点石成金”术。他认为,在计划经济体制下,水利被视为纯粹社会公益事业,强调无偿为社会服务,重社会效益,轻经济效益。因此,新时期的水利改革应从三个方面展开:

　　一是要树立产业观念和经营意识,积极稳妥地进行产权制度改革,把水利国有资产的经营管理从计划经济的轨道转到市场经济的轨道上来;二是转换经营机制,深化水利企事业单位的改革,逐步向企业过渡;三是深化水利价格收费体制改革,调整水利产业结构,搞活水利经济。

　　2005年,国务院转发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》提出,要加快推进农田水利建设管理制度改革,按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,推进小型农田水利设施产权制度改革,明确小型农田水利设施的所有权,落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所有;对受益户较多的小型工程,可按受益范围组建用水合作组织,相关设施归用水合作组织所有;政府补助形成的资产,归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转,吸引社会资金投入。

　　税费改革和乡镇体制改革后,市场化改革进程进一步加快。农村水库、泵站以及堰塘被推向市场化运营。但是国家对农田水利的改革是完全自由市场化的,放任“市场”这只无形的手来管理,造成了目前小型农田水利基础设施运转困难,抗旱功能弱化,管理运行陷入困境。

　　第3期申端锋:农业干旱与农田水利治理机制———以湖北省沙洋县为例19我们的调查发现,市场化的改革并没有解决农田基础设施不足、机制不活的困境,并且已经使中小型农田水利基础设施的管理运行陷入困局。例如,所谓农田水利承包制即是村组将公共的水利设施承包给个人经营管理,由承包人负责向农户提供生产用水用电,收取费用。但是在干旱之年,承包人为保证自己的利益,强行减少水电的供应,反而使旱情更加恶化。

　　(三)用水户协会无法发挥作用

　　在世界银行贷款项目的推动下,我国采纳了用水户协会作为灌区改革的一项措施,在全国范围内大力推广。成立用水户协会的本意是取代村组统筹灌溉模式,打破行政单位建制对用水的束缚,发挥用水户的主体性,按照民主的方式进行灌溉管理,减少管理环节,协会和水管单位直接供需见面。

　　据全国人大常委会的一项专题调查,一些地方推广用水户参与式管理,鼓励和扶持成立农民用水户协会,通过协会调动广大农户在工程建设、使用维修、水费计收等方面的积极性,改善了水管单位与用水户之间的关系,提高了水费的实收率,有效解决了斗渠以下渠道的管护问题。目前,四川省已组建协会2657个,管理灌溉面积829.3万亩。陕西省已组建灌区农民用水协会418个,自主管理斗渠2702条。

　　但是,我们在湖北沙洋县的实地调查中,几乎没有发现一个运转良好的用水户协会,相当一部分用水户协会已经名存实亡。当地县政府认为,在解决小农的灌溉这个问题上,用水户协会的管理存在着不足之处。首先,硬件设施不到位,不能达到真正意义上的计量用水;其次,协会还不能独立运行,支渠以下工程的改建、扩建、更新等还无法独立完成,需要水管单位和政府的扶持;另外,协会的自主化管理不完善,人员素质和管理水平不高。

　　之所以会面临这样的问题,是因为中国的用水户规模较小。沙洋县农民人均1.72亩耕地,一个4口之家,总共是6.88亩耕地。这种个体小农的农业经营根本无法靠自愿组织起来对接供水单位,因此组织成本很大,计量到户困难很大。单个的农户无法成为用水市场主体,很多用水户协会还不如原来村组管理的效果好。

　　总之,当前国家农田水利治理的基础设施建设,从水资源的配置、调控制度着手的市场化的管理运营方式和民间的用水户协会制度,都严重脱离基层治理和乡村社会,无法解决治水困境。

　　需要重新建构更加切合实际的农田水利治理模式。

　　三、重构农田水利治理模式的政策建议

　　新时期农田水利的治理是一项系统工程,不能靠“头痛医头,脚痛医脚”,不能一蹴而就。眼下仅靠以项目论项目,多部门分散分割投资,是不可取的。

　　农田水利建设,也不仅仅是国家单纯的投资就能解决的问题,而是一个农村深层次的综合治理问题。当前农田细碎化,统一灌溉肢解,抢水成风,解决它主要是如何调动农民,如何将农民组织起来的问题。因此,国家应该首先加强大农业的统筹规划,组织专业部门与高等院校开展合作,深入各省各县区的农村开展调查,并从农田水利建设和管理两方面入手,统一规划,细化到每一个农户的田间地头,并制定一系列具体措施,解决不利于农业发展的因素。

　　现阶段,我们建议采取下列五项措施,来重构我国的农田水利治理模式:

　　(一)建议国家财政出资建立农田水利治理专项补贴,恢复统筹灌溉农田水利治理专项补贴的主要内容是:一块用于补贴水费,一块用于补贴基础设施建设,这项补贴直接补给村、组,而非农户,由村组统筹使用。村、组在统筹使用前要向上级申报统筹使用方案,经上级政府批准才能实施,并规定临时调节的权限与幅度。政府有关单位和村民代表会议监督其使用。

　　设立农田水利治理专项补贴的好处是,可以平衡村组内部由于自然条件和水利设施不同带来的用水成本差异,有效地减少村民之间的交易和合作成本,从而能够组织村民共同灌溉。这样,就能修复原来的统筹灌溉模式,统筹灌溉模式活了,农田水利系统才能运转起来。

　　我们建议设立农田水利综合补贴的另外一个现实考虑是,税费改革尤其是取消农业税后,减轻农民负担成为大势所趋,而“一事一议”又无法奏效,在这种背景下,再向农民收取水费就非常困难。并且水费难收不是绝对值的高低问题,而是不同水源条件下农户之间的用水成本差异难以平衡,例如,离水源近(上游)的农户不愿出钱,离水源远(下游)的农户则要承担高额的用水成本。因此,向农民收取水费的行为自身成本会非常高,故取消税费,由国家补贴势在必行。

　　(二)恢复水利工程管理单位的事业单位性质,重构管理运行机制农田水利是准公共物品,水利工程管理单位是准公益性单位。上世纪80年代以来,水管单位以经济效益为导向,进行市场化改革,提倡“以库养库”、“以水养水”。在市场化改革路线之下,沙洋县的中小型水库、泵站均陷入了困境,工作人员的待遇得不到保证,而市场化改革追求经济效益,严重影响了抗旱这一社会效益的发挥。这种市场化改革方向同水利作为一种准公共品的基本事实相矛盾。针对这种情况,应该扭转水管单位的市场化改革方向,恢复泵站、水库等水管单位的事业单位性质,将其列为事业单位进行管理,合理确定财政事业编制,扭转“以水养水”、“以库养库”的运行机制,确保工作人员的待遇,提高其工作积极性。

　　(三)强化乡镇水利服务中心的职权,恢复其管理职能原乡镇水利站是农田水利治理的管理和协调机构,具有管理职能和执法权,有一批精通地方水利知识的人才队伍,在农田水利治理中发挥着重要作用。

　　乡镇体制改革以后,原水利站改为水利服务中心,由以前的事业单位改为“民办非企业”,水利站工作人员实行聘用制,打破原来的职称工资和档案工资,原来有10多个人的编制,现在只有两人,每年一万八千元的工作经费(含工资),没有其他福利待遇。工作人员成了无身份、无地位、无待遇的三无人员,基层水利工作缺乏积极性。现在水利服务中心主要负责灌溉时的协调工作和信息传达工作,组织力大为减弱,对现在全镇面临的水利困境无能为力。

　　据此应该恢复乡镇水利站的事业单位性质,并适当增加工作人员,赋予其有效的管理能力,使其能够统筹全镇的水利事业。

　　(四)重新设置村民小组长,加强基层治理体系建设村民小组是农田灌溉的基本单位,村民通过村民小组参与到集体灌溉中去,离开了村民小组长,统筹灌溉模式就难以维系。

　　税费改革后,取消了村民小组长,村组的公共事务因无人管理而陷入困境,在用水方面,统筹灌溉模式解体。加强基层治理体系建设最具操作性的办法就是恢复村民小组长。村民小组长可以组织农民进行集体灌溉,减少用水纠纷和上访,破解税费改革以来自由市场化的治理方式所带来的问题。

　　村组可以针对土地过于细碎化的现状,进行划片承包,将土地连片经营,以便进行集体灌溉。

　　(五)农田水利是准公共品,要强化政府责任

　　单个农户无法成为用水市场主体,当前把治理任务分解到小农户的那些自由放任的市场化改革管理政策是不可取的。农田水利是准公共品,不能完全实行自由市场化的治理方式。乡镇水利站和水管单位是公益性单位,而不能完全按企业或民办非企业的方式来运营。中国耕地面积十分有限,人均粮食年产量长期处于不安全的红线边缘。以家庭经营为核心特征的小农经济将长期存在,单个的农户无法成为用水市场主体,国家要加强宏观调控,加强政府的具体指导、具体管理和具体经营,进一步加大财政投入力度。