摘要:农村水利设施的治理应契合农村公共物品的善治逻辑，即以农村水利设施所具有的公共物品属性为逻辑起点，以社会公共利益最大化为价值旨归，以实现民主协商为本质要求。针对农村水利设施目前存在的现实困境，亟需构建“上下结合”的多中心治理模式，建立多层次多渠道筹资机制，明晰产权规范，创新监管制度，采用水联网，完善评估与考核制度等作为制度回应。

　　关键词:农村公共物品;善治;多中心治理;制度回应

　　一、问题与思路

　　农村水利设施作为重要的农村公共物品，对于增强农业自然风险抵御能力，改善农民生产生活条件，保障人畜饮用水便利安全，促进农村经济持续健康发展，意义重大、影响深远。2013年中央和省级各类农村水利投入超过2000亿元，不少省份各级投入过百亿元，为实现粮食产量“十连增”、促进经济持续健康发展与社会和谐稳定提供了有力的水利保障和支撑。然而，我国农村水利设施建设依然滞后，成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。以例为证，2013年8月，受台风“尤特”和西南季风的强降雨影响，广东省遭受巨大经济损失，受毁农田372．22千公顷，直接经济损失134．46亿元。同为清远连州市大路边镇的两个村，却呈现了天壤之别的灾后场景。得益于农村水利设施的防护，风头村在两次洪灾中安然无恙，而东大村的农田却在暴雨中被淹严重。

　　反思农村水利设施发展中面临的诸多问题，

　　科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应不管是管理部门、专家学者抑或平民百姓，逐渐不再简单地将这一问题理解为气候恶化、设施老化所致，缘由直指农村公共产品治理模式之流弊已成共识。进而言之，农村水利设施的治理作为一项事关农村布局规划、农业功能拓展、农民生产生活样式的社会活动，其筹资、设计、建设、使用、管理、维护的物质性、技术性的天然属性逐渐褪色，呈现为以治理结构、决策机制和公众价值为载体和旨归的更具人文色彩的治理范式。与之相关的追问是，农村水利设施治理的理想类型是“谁之治理，何种治理”呢?它的逻辑起点和价值旨趣在哪里?现实中存在哪些阻却性因素，需要何种制度设计和政策激励才能改善治理绩效?这些问题构成了农村水利设施治理行动的前提性命题，也是新农村建设和新型城镇化建设背景下需要学者更加关注的问题。本文正是在此基础之上，探究农村水利设施的治理逻辑，剖析问题之瓶颈和障碍，尝试从制度层面寻求解决途径。

　　二、新的治理范式:农村水利设施的善治逻辑及其基本内涵

　　随着社会公众的生产生活从“集体化”向“社会化”转型，“正式的政治参与活动已经逐渐退位，围绕个体性事务及利益诉求而产生的社会行动成为其中的主要议题”。尤其是在与自身利益相关的公共事务领域，公众期待通过个体行动或者组织化的方式参与治理或形成一定范围内的社会自治，并通过利益的“表达”和“集结”使之与国家治理实现有机结合。这样的强调政府、企业、团体和个人的共同作用，彰显国家与社会的良好合作关系，主张主体多元、方式民主、管理科学的新型治理模式就是“善治”。从善治理论角度来讲，农村水利设施的善治实则上就是为解决农村公共问题、协调农村公共利益、满足农村公共服务均等化需求，由政府、市场和公众等相关利益主体民主协商而成的治理活动和治理过程。

　　(一)农村水利设施善治的逻辑起点是水利设施所具有的公共物品属性

　　农村公共产品，是指在农村范围内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性，用于满足农村公共需要的产品和服务，主要包括农村基础设施、公共事业、公共福利和公共服务等。农村水利设施主要是以改善农业生产、农民生活和农村生态环境为目的的基础设施，具有显著的农村公共物品的基本属性，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特征，这就可能诱发一些后果。例如，农村水利设施的生产与消费环节不能产生正常联系，政府政策和价格机制不完善，投资与经营成本无法完全收回，经济效益低下甚至无利可图。在农村水利设施收益无法细分、管理责任难以界定和难以及时有效监督的情况下，就会诱发农户作为经济人的心态和行为，容易在主动搭便车和对付搭便车的行为之中进行博弈，发生类似于维护和管理费用难以征收等情况，最终导致农村水利设施的效用远低于帕累托最优的困境。农村水利设施供给不足实则为市场失灵的一种表现，其修复治愈需要政府的适当介入和干预以实现资源的优化配置。因此，农村水利设施的供应和治理责任应当由政府或主要由政府来承担，这是西方经济理论中的公共产品最优供给理论。另一方面，基于农村水利设施的属性，“市场之手”存在难以发挥作用的地方，“国家之手”同样存在类似的问题，政府干预不到位、政府干预错位、政府干预不起作用等时有发生，容易出现特许准入条件不公、投资比例不合理，价格管制失控、服务质量较差、安全保障不足等问题，即使是综合各种政策指导和强制手段也无法实现农村水利设施治理的最优配置。

　　农村水利设施本身所具有的公共物品基本属性决定了其治理中的多种需求，这些治理需求是农村水利设施治理模式选择的重要依据。因此，农村水利设施的基本属性也就决定了纯粹的政府机制或市场机制，单一的公共部门或私人部门，都难以实现农村水利设施的良好治理。面对市场失灵以及政府失效的双重打击，必须寻求一种有别于市场调节和政府干预之外的第三条道路，借助这种新生力量和调节机制，依凭新的价值取向和治理模式，来实现农村水利设施的良好治理。农村水利设施善治是善治理论在农村水利设施治理中的应用，致力于社会管理模式创新和公众有序参与社会治理的制度化建设。农村水利设施的善治，意味着农村水利设施可以由使用者从政府、市场和社会等多个供给主体中自主选择，在传统的单一部门垄断的公共事务中建立一种竞争或准竞争机制，意味着政府主导、市场调节、公民参与等治理方式的综合运用，进而摆脱“政府VS市场”非此即彼的思维定势，意味着政府角色、任务、管理方式的转变，由以往的直接管理转变为间接管理，建立一种“不可逆转的‘上下结合’”的改革方式和治理机制。

　　(二)农村水利设施善治的价值旨归是公共利益最大化与公共服务均等化

　　创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。农村水利设施的治理作为一种农村公共物品的供应和协调，表象看是关乎农村基础设施的开发建设、管理维护，实则为隐藏在其之后的利益关系。作为对农村各类主体影响深远的一项公共政策，其价值追求应该是公平公正等社会公共利益的实现。然而，在农村水利设施治理的过程中，一方面，政府干预本应作为克服市场机制缺陷的制度安排，为社会公众提供最好的公共产品和最优的公共服务，但是由于公权部门自身具有狭隘性和自利性，并且存在寻租和腐败的现象，导致过度倚重局部利益和短期利益，违背和偏离了追求公共利益的最终目的。另一方面，农户的土地资源禀赋、距离水源远近、农田灌溉需求不同，即使投入同样的生产要素，产出的土地效益亦不尽相同，即“同本不同利”，诉求差异直接导致协商成本的增加，利益分化也极有可能挫伤参与水利设施治理的积极性。在农村水利设施产权不够清晰、收益无法科学细分、管理监督无法有效实施的情况下，农户们就会在主动搭便车与对付搭便车之间进行博弈，从而陷入集体行动的“囚徒困境”———单个农户最大限度地追求个体理性而引发整个村落的集体无理性，最终导致农村水利设施治理的“公地悲剧”。农村水利设施善治的基本主张就是阻止农村水利“公地悲剧”的发生和蔓延。在我国城乡二元经济结构的特殊环境下，国家对于公共产品之供给基本实行的是城乡分离的制度模式，这就是农村水利设施治理困境的深层次的制度根源。况且农村水利设施一旦确定便长期利用且不容改动，具有较长的稳定性和延续性，所涵盖的范围远远超出个人空间或局部领域，其社会影响具有一定的广度和深度。无论是其前期的建设运营环节还是后期的种种影响作用，无疑承载着社会各阶层的多元利益诉求。因此，如何解决矛盾争端、衡平利益纠葛，成为了问题的关键。基于社会治理的视角来看，农村水利设施的善治实质上就是解决农村公共问题、协调农村公共利益、实现农民均等化公共服务的过程。纵然农村公共物品在很大程度上需要国家引导、市场调节、公民参与的全面支撑，但真正对农村水利治理决策起到决定性作用的仍然是实现社会公共利益的价值选择。即便在利润驱动的市场经济，仍然要维护公共理性这一基本底线。所以说，社会公共利益的实现，不仅是农村水利设施善治的基本诉求和道德主张，也是农村水利设施善治的终极目标和价值旨归。

　　(三)农村水利设施善治的本质是实现农村水利设施治理的协商民主

　　善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者结合的最佳状态。“善治”是当代政府治理的理想模式，是政府介入公共产品和公共服务领域的最佳状态。从根本上说，善治是一种立足于公民社会，探寻作为主要治理主体的政府选择何种制度以及如何最大限度地提供最好公共产品和最优公共服务的治理模式。善治的意蕴涵盖了政府部门与社会公众两者之间的良性互动关系，一方面，政府基于社会契约产生于社会并肩负服务于社会的职责，这就决定政府部门及其官员必须“公平地及乐善好施地服务于公民”;另一方面，政府与社会、公权部门与私权部门要合作与协调，要把自上而下的管理与自下而上的参与结合起来，因为良好的治理“不仅建立在广泛考虑所有人的需求和利益基础之上，而且建立在利用科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应公开审视过的理性协商这一事实基础之上”。

　　政府的主导和服务是对公共服务价值的积极回应，公众参与与合作则是民主协商价值的必然要求。没有公众参与与民主协商，至多只有“善政”，而不会有“善治”。同样，农村水利设施善治强调的不再是公权力意志的集结，其深层次彰显的是治理过程中乡村共同体成员通过民主协商一致达成的集体共识，通过发挥“强政府”和“强社会”的双重功效，实现农村水利设施的良好治理。

　　在实现农村水利设施善治的实践理路上，多中心治理模式不仅满足农村公共物品的治理需求，而且有利于保证治理过程中的协商民主得以实现。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出的“多中心治理理论”、“公共池塘资源治理理论”认为，在“公有”和“私有”的两个极端之间，存在着一种可能、合理并且可以有效运行的治理模式，也就是将诸如公共池塘的公共资源进行自主组织和自主治理。相较于纯粹的政府规制和市场调节，将森林、湖泊和池塘等公共资源交与社区管理，同样能达到一个良好的状态。一群相互依赖的个体，完全“有可能将自己组织起来进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续共同的利益。”为了有效地提供公共物品和管理公共事务，由社会中的多元独立行动主体基于一定的集体行动规则，通过相互调适、相互博弈，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共产品的管理制度和组织模式。在多中心治理模式下，协商民主是核心理念，平等开放是主要特征，公共物品是重要载体，政府组织则是治理结构中的重心，承担着组织、协调和引导的职责。因此，构建多中心治理模式，也是实现农村水利设施善治中协商民主的客观要求。

　　三、农村水利设施善治的实践困境

　　(一)公共财政投入严重缺失

　　有效的管理与维护对农村水利设施效益的发挥有重要作用。但是，目前我国农村公共产品的财政投入中存在两个突出问题:一是1994年分税制改革以后，国家财政收入大幅度提高的同时，地方政府的财力比重大幅下降，对于上级财政的依赖性加强。对于农村水利设施的维护与管理，有限的财政投入基本上只覆盖了县级范围，对于乡村一级的水利工程的支持基本处于空白，而村社区内的小型基础设施，一般就只能靠村集体或者农民自筹资金、自行解决。二是政府部门“重建轻管”，大量的资金投向了建设领域，对于管护环节的投资则非常有限，更是缺乏制度与体制的安排，许多本应由政府承担的维护与管理职能被简单推向了市场，这就导致大量农村水利设施处于废置状态。实际上，20世纪80年代以来，农村公共服务改革的总体趋势不断向市场化方向发展，政府也是一直采取由上级往下级放的方法，将许多直接为农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，被某些学者称为“中国农村基层社会化服务体系走向衰落乃至解体的一个重要转折”。其中乡镇水利站的边缘化过程最为明显，由于缺少相应的财政支持，自身逐渐成为一个穷困单位，根本无法进行自身的管理和维护，更没有能力组织农田水利建设，导致水利设施年久失修以至荒废。2011年中央1号文件明确规定土地出让收益的10%必须提取用于农村水利建设，但实际情况是每年4000亿的农村水利投资计划依然面临较大的资金缺口。我国农村水利设施上述困境主要就是由市场化水利改革引发的市场失灵以及公共财政投入的减少共同造成的。

　　(二)管理体制运行效率低下

　　目前我国农村水利设施的管理体制虽然在某种程度上调动了公众参与的积极性，但由于管理模式自身的弊端，公众的参与程度不是很高。大部分当地农民缺乏把水利设施视作为与自身利益切实相关的农业生产设施的意识，而未能积极参与到水利工程的管理和维护，自然而然也就不会参与水利设施的管理决策，更不了解水利设施的管理机构，不清楚这个管理机构的领导和成员如何产生。农民群众局限在工程建设的主体，没有成为工程建设的主角，村级工程几乎处于失管状态。而农村水利设施管理机构的领导和成员大都由组织安排或自愿参加，而通过民主选举的少之又少，所以这些管理机构不是水利设施的真正投资主体，只是受政府委托履行管理和维护的职责，无法从具体的管护活动中获益，也无需为其工作承担过多风险。既无优胜劣汰的压力，也无求生图存的动力。所以，大多数的灌区管理所、乡镇水利管理站普遍存在着人多、钱少、事多、人浮于事等问题。农村水利设施产生的水费、发电费和承包费等受益本应用于自身的管理和维护，但实际上大部分却是用于工资福利发放和行政办公开销，农村水利设施俨然不再作为为农业生产服务的基础设施，而是已经蜕化，变为管理机构养家糊口的工具。最终的结果就是，不仅管理机构的积极性受到挫伤，政府部门的积极性也受到打击，国有水利资产大面积减损，资产减损的责任主体也不清楚，这势必要影响到水利设施的运行效率和社会效益。而政府不仅不能直接回收投资成本，还要不断提供管理和维护费用，长久以往必将形成修一处水利工程，财政就背上一个包袱的恶性循环。

　　(三)产权制度缺乏激励作用

　　一项产权制度是否有效率，主要表现为其激励机能。现阶段，我国农村水利设施的公有性质产权表现为水库、塘坝、排灌站、机井、渠道仍为政府和村组共同所有，这种产权制度显现了与其他制度的不相匹配性。第一，与农村土地制度不匹配。实行家庭联产承包经营制以后，随着土地分配到户，农民开始自由经营，农民集体意识开始淡化，然而“投入大锅饭，使用大锅水”的情况并没有根本性变化。农村水利设施依旧归政府或集体所有，从某种意义上说，土地已经“私”有化了，水利设施却还是“公”有。农村土地的私有生产与水利设施的公有性质产权不能有效对接，导致当地农民和社会公众对水利设施的建设、管理和维护没有主动性和积极性。第二，与政府财政投入不匹配。作为投资主体，地方政府理应主动承担起农村水利设施管护的职责，但在政府财权与事权不匹配的情况下，水利设施的建设和维护工作难以为继。2003年水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》颁布实施以来，各地在农村水利设施产权改革中取得实效，但也还存在着诸多问题，主要表现在:缺乏理论引导和实践经验;部分灌区存有“甩包袱，拿现钱”的短视行为;拍卖和承包过程不够公开;拍卖后管理方任意抬高水价，自身维修不及时，产权人责任心不强;或是让当地农民承担维修费用，缺乏对产权人的监督机制。产权不明晰，产权制度不规范，自然缺乏激励机能。

　　(四)有效考核和约束机制不足

　　目前我国各级政府实行的是一种“压力型体制”，即上级政府针对下级政府任务指标的完成情况进行考核，从而确定经济、政治等方面的奖惩。

　　一旦某些任务和指标没有完成，全年成绩即视作为零而受到惩罚，这被称为“一票否决制”。所以对下级政府而言，上级的评价和考核是最有激励功能和约束作用的。考核内容通常分为综合目标、经济和社会发展目标、社会发展和社会稳定目标三大块，其中的经济和社会发展目标，衡量标准就是“新建”、“发展”了多少预定目标，对于已经建成项目的管理和维护则搁置一旁，这就使得地方政府长期以来不仅“重建轻管”，还热衷于大搞形象工程。马路边显眼的地方有人管，偏远山区无人管;上级关心、领导重视的地方有人管，没有人情、没有关系的地方没人管，导致农村各地的水利设施发展极不平衡。不仅如此，财政资金用途和项目决策的随意性也很大，尽管中央财政下拨资金有其明确规定(县级财政上报－省级批准上报－中央审批－下拨省级－县级财政，项目内容、项目地点、具体费用实行专款专用)。但在实际执行过程中，体制内的财政预算和审计监督流于形式，体制外的社会监督更无从谈起。应该有多少资金投入到水利设施的管理与维护，实际上有多少资金真正用于其中，社会公众无从得知。因此，缺乏有效的评估和考核机制也是制约农村水利设施管护工作的一个重要障碍。

　　四、农村水利设施善治的制度回应

　　(一)建立“自上而下”与“自下而上”相结合的多中心治理模式

　　农村水利设施善治的关键在于多中心治理，而多中心治理的核心在于实现治理机制由“自上科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应而下”向“自下而上”转变，形成“上下结合”的治理新模式。首先，主张治理主体的多元化，在农村水利的建设、维护、运营的过程中，政府、市场以及公民应该发挥各自优势，形成合力，提高效益。其次，强调治理手段的灵活运用，让政府引导、市场调节、公众参与兼容并蓄，既充分发挥政府部门集中性、公共性的秉性，又利用市场主体、社会公众的效率高、回应性强的特点，从而汇集多主体、多方式的力量和优势，建立一种合作共治的治理新模式。最后，倡导政府角色与任务的逐步转变，“政府不仅需要认识市场和社会自主管理的重要性，还需要对它们提供阶段性的扶持和培育，防范因为其能力不足而导致市场失灵、社会失灵。”

　　所以，多中心治理中的政府更多地是充当“引导者”和“中间人”的角色，制定宏观的制度框架以及具体的运行规则，为农村水利设施的治理营造良好的制度环境。

　　进而言之，一方面，必须发挥政府的主导作用，使其秉承“抓大放小，改旧促新”的改革思路，始终负责农村大型水利设施的投入、建设、管理和维护，重点抓政策扶持、工程规划、宣传教育、技术指导等工作，改变直接用行政手段组织搞水利的惯性方法，改“划桨”为“掌舵”，逐步完成从“全能政府”到“服务政府”的角色转变。另一方面，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，可以交由社会组织承担，鼓励和支持社会各方面积极参与。例如，库容10万立方米以下的蓄水工程建设、灌区内的沟渠及其配套设施建设、农田排水工程建设等，可以鼓励和引导社会公众和民间资本以独资、合资、合作、捐赠及村民“一事一议”筹资筹劳等多种形式参与农村水利设施建设。其中，可由个人兴办的微型工程尽量放手让农民自己去完成，公益性较强、一家一户完成不了的小型工程应由村委会采取“一事一议”的方式筹资筹劳，而必须耗费更多人力物力的较大型的综合性工程，可以选择由农民用水合作组织负责完成。要不要建工程，建什么样的工程，要不要投劳集资，花费多少人力物力，交由当地农民自己决定，让农民、村集体和市场主体走向“前台”，让他们成为农村水利设施治理的决策者和受益者。又如，在推进农村水利设施管护制度的改革中，结合各地区实际情况，推广财政资金购买公共服务的做法，建立用水农户参与管理的模式，由政府授权将农村水利设施的使用权和管理权全部或部分交由农户组成的组织进行民主管理，让受益用水农户成为农村水利的真正主人。这样既发挥了政府部门的主导作用，又鼓励和支持了社会民众和民间资本积极参与，将“自上而下”与“自下而上”的治理机制相结合，构建农村水利设施的多中心治理模式，形成政府社会协同治水兴水之合力。

　　以重庆为例，其最大的市情在于集大郊区、大山区、大农村于一体，建好小农水、小山塘、小项目，对于改善农田水利设施的薄弱状况尤为重要。

　　2013年，重庆市将整治7．4万口山坪塘和解决人畜饮水最困难地区500万人的饮水安全问题作为22件民生实事的2项重要任务，在农村地区掀起了农田水利建设高潮。一方面，由市财政局和水利局按照自愿申报、方案评审、综合评分、社会公示的程序，采取竞标方式，经专家组综合评分，确定了第五批中央财政小农水重点县推荐名单，进行财政支持和补助，并定时通报各区县农村饮水安全建设和山坪塘整治工作进展情况。另一方面，当地政府积极调动当地村民和市场力量参与到农村水利设施建设中来。彭水县郁山镇朱砂村在村民委员会换届选举之后，采取“一事一议”方式，先后组织召开受益农户会2次，受益农户代表会3次，通过协商议定整治相关事宜，人均100元共同集资2万元，有些在外务工的乡民甚至主动放弃一天几百元的收入返乡积极参与，13天便完成狗耳岩山坪塘的整治，切实解决了该村1组50户200人的饮用水和180亩农田的灌溉问题。

　　为破解山区农民大量离乡务工、集资容易出工难的困境，云阳县尝试采用承包的方式，将山坪塘整治交由开发商负责，按照专业化施工、机械化作业、标准化建设的路子，调动了大批挖掘机、搅拌机下塘干活，让市场机制参与建设，确保了进度和质量。可以说，重庆市对于农村水利设施的治理较好地尝试和运用了政府主导、群众参与和市场机制的治理实践和操作模式，达到了良好的治理效果。

　　(二)建立以公共财政为主体的多渠道多层次筹资机制

　　1.完善公共财政保障制度

　　第一，将农村水利设施的建设作为公共财政投入的重点领域，进一步增加在国家固定资产投资中农村水利投资所占的份额。一方面，国家层面要严格执行到2015年农田水利建设资金占全国水利投资总额20%的规定;另一方面，建议以年度财政经常性收入增长数据为依据，各级财政预算水利投入增幅与同期财政经常性收入增幅同步，由各省财政厅、省水利厅负责监督落实，保障公共财政对农村水利建设的投入。

　　第二，建立农村水利建设基金，并制定农村水利建设基金筹集和使用办法。建议可参照湖南省的实践做法，从地方收取的政府性基金和行政事业性收费(车辆通行费、用地管理费、城市基础设施配套费、森林植被恢复费、耕地开垦费、排污费、城市污水处理费)中提取3%;从河道采砂权出让价款、政府出让矿产资源探矿权和采矿权取得的矿业权价款中提取3%;省级财政从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中划转3%等，从而保证水利建设基金的来源。

　　第三，各省市应尽快出台和完善农田水利补助资金实施细则，明确继续增加专项补助资金，补助资金的使用重点应该是受众面较广的公益性项目，对于生活缺水、灌溉困难、经济不发达地区要优先支持和适当倾斜，各省财政、水利部门自行确定补助项目和资金时，要充分考虑当地农户生活水平、缺水程度、人均水资源占有量、水利化程度等因素。

　　第四，严格执行必须从土地出让收益中提取10%用于农村水利建设的规定，按照最新规定，必须将农田水利建设资金的80%用于农村水利设施建设，其余20%用于农村水利设施的日常维护支出，将配合并中央财政按照20%比例，统筹各地从土地出让收益中计提的农田水利建设资金。与此同时，资金的使用状况要接受上级审计和社会监督，严禁挤占挪用，确保专款专用。

　　2.创新农村水利金融扶持制度

　　第一，开展大型水利设备设施的融资租赁业务。尽管我国在这一领域尚处于探索阶段，但鉴于农村水利设施涉及的大型设备较多，业务前景较为开阔，一旦进入成熟稳定期，可有效缓解设备购买的资金压力。因此，建议各省市尽快制定大型农村水利设备设施融资租赁业务管理办法，确定业务开展的范围和条件，根据融资租赁公司和水利项目的具体情况，采用简单融资租赁、杠杆租赁、返还式租赁、融资转租赁等多种方式推动融资租赁业务发展。针对目前我国规定的设立租赁公司注册资本最少为1亿元，而部分农村水利设备设施的价值又普遍较低，因此，建议适当降低农村融资租赁公司的设立条件，从而吸引更多的大中型厂商以及微小金融机构进行投资。

　　第二，尝试农村水利工程收益权质押贷款模式。我国担保法明确规定了权利质押，这种贷款模式以未来收益权质押担保还贷本息，属于一种创新的金融产品。目前，一些省市在这一方面做科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应朱砂村狗耳岩山坪塘修建于上世纪六十年代，库容约2000立方米，大坝坝轴线长22．5米，高4．5米。因年久失修，淤泥成积，大坝渗漏蓄不起水荒废。当地人蓄饮水、农田灌溉均无水源，人蓄饮水困难是当地村民最大的苦痛，2013年7至8月的干旱尤为严重，当地老百姓强烈期盼实施狗耳岩山坪塘整治了大胆尝试并取得良好效果。例如，重庆市水利投资有限公司以政府补贴收益权为担保，向国家开发银行申请了高达63亿元的政府信贷用于水利工程建设。与此同时，还以新增资产收费权为质押，为开县鲫鱼塘水库等13个水利项目申请了约17亿元的资金贷款。建议各省市应充分借鉴行业内外收益权质押贷款的典型经验，从各重大项目的未来收益权、河砂开采权、小型农田水利产权、水利电站经营收益权等多角度出发，与各银行业等金融机构沟通，创新信贷担保模式，为农村水利项目争取更多资金。

　　第三，由地方性政府融资平台对公益性农村水利项目提供担保。基于水利项目尤其是农村水利设施具有分散性、公益性等特点，在政府资金主导之下，成立以水利投融资公司途为主要形式和载体的政府融资平台来获得银行资金贷款，是水利项目获得金融支持的有力措施和重要径。目前，全国已有24个省区市、154个市县建立了水利投融资平台公司。例如2003年，重庆市率先成立了全国水利行业首家省级水利投资集团，较好地利用国家财政资金、地方资金和金融资金进行大中型水库、城镇供水和农业灌溉主渠道建设。

　　2009年，重庆长寿区政府成立的农村投资发展有限公司，较好地利用国家小农水补助资金和部分金融资金，完成了园区农村水利、农村道路等基础设施建设。各省市可参考借鉴上述做法。

　　3.建立多元资本导入激励机制

　　2011年中央一号文件要求广泛吸引民间资本投资水利，鼓励措施主要有加大财政补助、加大“一事一议”财政奖补等。2012年水利部出台的《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》进一步明确了民间资本主体在财政支持、优惠政策、权益保障、服务支持等四方面，即民间资本主体包括农民及其他民间资本主体与国有、集体投资主体享有同等待遇，包括奖励、补助、财政贴息等财政支持政策;工程用地、用电等优惠政策;产权、收取水费、占用补偿等权益保障;水行政部门提供的信息公开、技术服务、人员培训等服务支持。实现筹资渠道多元化，设计公共资本导入下私人资本、产业资本、社会资本的多元资本导入激励机制，还必须善于利用和充分发挥政府的多种政策手段。

　　以税收政策为例，引导民间资本进行农村水利的建设，要在新一轮税制改革过程中做好有利于农村水利设施建设的税制安排，根据农村水利设施的具体属性实施差异化的税收政策，矫正对农村水电站地下发电工程征收房产税的不合理规定，建立健全对国家农田水利示范园区、农村水利专业合作组织、农村水利设施观光旅游服务业、实行清洁生产的农村水利企业、农村水利科学技术创新等的税收优惠、税收扶持和税收刺激机制，加强和规范对农村水利工程水费的税收征管程序，从而合理引导民间资金投向农村水利基础设施建设。此外，农村水利设施的治理中引入民间资本还需重点关注以下几个问题:其一，要建立对民间资本的识别和筛选机制，规范引入民间资本的途径和方法;其二，建立针对农村水利设施治理监管的长效机制，保证水利事业的永续发展;其三，注意预防寻租和腐败，完善信息公开机制，使得水利建设过程公开透明。

　　(三)明晰农村水利设施的产权规范

　　农村水利设施建成以后，产权的界定和规范成为治理的核心问题。随着家庭联产承包责任制的发展，在政府财政覆盖有限的情况下，集体经济组织逐渐退出农村水利设施建设和维护的主体地位，导致农村水利设施治理过程中所有者缺位、责任不清晰、经营管理不到位的问题愈发凸显。笔者认为，要解决上述问题，实际上就是明晰农村水利设施产权规范的过程，包括所有权的明晰和经营方式、运营机制的改革两个方面。应该以“明晰所有权，让渡使用权，搞活经营权”为原则，积极推进农村水利设施的产权制度改革。

　　按照“谁投资，谁受益，谁所有”的原则，我国大多农村水利设施属于国家和集体所有，即中央、地方、农民都是所有者。实践证明，农村公共物品的完全公有化与强制性不能很好地解决供给问题，产权的绝对私有化也并不能终止“搭便车”行为，产权所有者与受益者的非一致性必将导致激励约束机制的无效性。所以，产权制度的规范和改革，首先应该让农村水利设施的所有权逐步回归到真正的受益者手中，更多地由用水农户利益群体的所享有。其次，为了合理利用资源，提高生产效益，应该充分发挥市场机制在资源配置中的作用，完善其法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏，根据农村水利设施的不同性质和用途，采取不同的经营方式和运营机制。如表所示，第一，对于经营性的水利工程，例如灌溉站、镇村供水工程等，可以采取拍卖的形式，由管理者取得其所有权。但是鉴于农村水利作为重要的生产资料，必须确保其性质用途不应改变管理形式而改变，有必要对拍卖的标的物的用途以及经营者义务适当的做出规定与限制。第二，对于公益性的水利工程，例如排涝站、桥、涵等，应根据公共财政制度，纳入各级财政预算，实现收支两条线。或者采取承包的形式，鼓励企业、社会组织、个人竞争参与公益性水利工程管护，但要对承包主体、承包期限、承包形式进行适当限制。第三，对于兼有双重属性的水利工程，例如堤坝、河道工程等，既承担防洪排涝、生活供水等公益性职能，同时具有发电、工业供水、综合管理的经营性职能，可以采取租赁的形式，由管理者从所有者手中购买使用权，从而把经营管理责任落实到位。综上所述，以上三种形式均蕴含着市场机制和利益驱动机制。此外，政府要积极培育和建立农村产权流转交易市场，鼓励和规范农村水利设施的产权交易，提高农村水利设施资产运营管理的效益和水平。

　　(四)完善农村水利设施的监管制度

　　制度执行的有效性关键在于对执行过程的监督管理。2014年2月央视曝光山东省高青县斥资千万建水利设施3年来1次没用，形同虚设的工程不仅能够通过验收且被评为优秀，一个明显而且重要的原因就是缺乏科学的监管方法和明确的监管标准。要想实现农村水利设施的善治，还必须在监管体制上下功夫，完善市场准入制度、水价形成机制、质量标准体系、承包经营协议、财务和人事制度等。

　　第一，严格农村水利项目的市场准入制度。对于符合规划的民间资本投资主体，要对其拟建项目资金来源、工程主要技术指标、工程建后运行管护措施，以及申请政府农田水利资金奖励和补助金额等申请内容进行审查。要对不同类型的农村用水合作组织的申报程序、组建条件、管理办法、运行机制等，提出明确的政策法规要求。努力形成开放、公平、有效的竞争格局。

　　第二，建立合理的水利工程水价形成机制。要按照国家有关水价格改革的指导意见，针对用途不同的生活用水和灌溉用水，分类、合理确定不同的成水价格、计价方式、调价方法。在实行用水总量控制和定额管理的基础上，充分利用市场机制和各种经济杠杆的激励和抑制作用，促进节约用水。

　　第三，规范农村水利设施质量标准体系。由于社会力量对接渠道复杂，在对新农村投资建设上质量存在较大差异，应该在实行积极政策促进参与的同时加大对建设质量的监管［23］。各级政府部门可出台严格与国家水平的《农村水利设施质量标准》，并落实相应的职能部门，对农村水利设施的建设质量和服务水平进行定期的监督检查，重点审查建设标准、供水质量、收费标准、设施安全、财务状况、承包条件、经营范围、违约行为与责任等农村水利设施管护的基本问题，鼓励和引导社会公众和民间组织参与到监督检查过程中来，加强社会监督。

　　第四，严格规范农村水利设施的承包经营协议。鉴于农村水利设施存在较大的外部性，市场科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应主体和用水农户的不理性行为，政府在农村水利进行治理的过程中，不仅要尽快制定与农村经济社会相适应的政策法规环境，而且要严格规范承包经营协议。要由法律专家和受益群体共同制定建设承包协议，充分调动受益群体的积极性，体现公众参与与民主决策的理念精神。协议中的具体内容要由政府部门、专门机构和社会公众进行及时有效的监督，确保农村水利设施的良性运行与持续利用。

　　第五，完善农村水利设施治理的财务和人事制度。对公益性工程按照公共财政的要求，合理划分财权与事权;对于经营性的工程，则按照市场经济法则进行管理。确定所有者与经营者之后，合理分配管理人员与工作人员，逐步形成人员能进能出、工资能高能低、干部能上能下的人事制度。

　　(五)建立农村水利设施的水信互联系统———水联网

　　实现农村水利设施的善治，农业水资源的安全保障和高效利用是重中之重。鉴于农业水资源的流动性、关联性和不确定性等特点，管理者需要在更多的观测数据和情势变化的基础上进行有别于以往的策略调整和适应性管理。利用现代水利信息技术，及时掌握水资源的状态，也就成为了农村水利设施良好治理的重要支撑技术问题。发展水联网，建立智能、实时、动态、集成的水信互联系统，是当今水利信息化和现代化进程中发达国家正在兴起并即将蓬勃发展的革命性方向，将是确保水资源安全可靠的有力工具与提升水资源利用效能的必然途径。

　　作为物联网在水管理上的一个实践，建立农村水利设施治理的水联网，就是要通过成立架构于物联网的远程运营管理中心或集中供水的工程运营管理中心，将农村水利设施和供水工程即时的水量、水质、水压、设备运行数据和工况视频图像等管理信息，通过现代化的通讯在互联网上进行信息交换，实现智能化识别、监测控制、模型运算等，最后再由专业技术人员进行分析、研判和处理，借助这种精细化管理体系，提高农村水利设施的治理效益。例如，北京安恒环境科技股份有限公司开发应用的Leakview管网漏损监测系统，这种新的供水管理的商业服务模式，将对管网的监测建立在云计算服务基础上，管理人员只需通过计算机即可将流量、压力和噪声等实时在线的前端传感器，从而了解管网的漏损情况，实现“实时感知”，保障“水信互联”。以往的常规检查和应急处理需耗时几天几个月，借助水联网的在线检测技术，可以实时了解水情并应对处理。由于农村水利设施中水联网的建设且处于初级阶段，相关技术和性能也不成熟，根据国内现有实践经验，建议由政府部门或者市场化的第三方水联网进行运营和管理，并且优先、重点扶持以下三类农村水利设施和工程:一是供水规模相对较大的水利设施，二是承担了农村居民饮用水保障功能的水利设施，三是为当地第二三产业供水的水利设施，从而进一步将水联网普及到其他农村水利设施的治理中。

　　(六)建立农村人畜饮用水安全保障体系

　　农村饮用水最重要的是安全问题，农村人畜饮水的安全关系农村居民生活和生产条件。建立农村饮用水安全保障体系，是实现农村水利设施善治的必要条件。

　　第一，提高农村饮水安全工程建设标准。要使农村人畜饮用水达到国家现行规定的《生活饮用水水质标准》，首要条件就是提高农村饮水安全工程建设标准。首先要充分考虑水源的布局，既要准确测量水量与水质，又要合理评估当前效益与未来影响。其次要结合当地实际，注重因地制宜。针对地面水源，采用渠道、涧槽、小型水库等，针对地下水源，修建机井、地龙、大口井等。最后是强化项目建设的验收条件。饮用水工程完工后，应由地方水利主管部门联合相关部门共同进行竣工验收，验收不合格或者缺乏验收手续的项目，务必限期停顿整改。

　　第二，严格农村人畜饮用水管理机制。一是明确相关政府部门的行政职责。基层政府应该作为主要的责任主体，对农村人畜饮用水安全的保障工作负总责。当地水利主观部门具体负责农村人畜饮用水安全工程的建设管理、供水企业运营的监督管理，并设专人专岗负责此项工作。二是规范农村饮用水管理机构的运营维护职责，由具体部门或者企业负责与农村饮用水安全相关的取水、净水、配水、供水等全过程的日常监管、检测工作。

　　第三，划定农村人畜饮用水保护范围。各省市应该在当地的农村饮用水管理办法中明确规定饮用水源地保护区以及供水管道及其附属设施，作为饮用水安全重点保护的范围与对象。严格禁止在水源地保护区进行排放生活污水、工业废水，填埋、堆放、倾倒生活垃圾、工业废物等严重影响水质水量的活动，严格禁止对供水管道及其附属设施周边的地面和地下范围内进行取土、挖坑、打桩或者修建建筑物等影响和危害水源安全的活动。

　　第四，健全农村人畜饮用水监察制度。农村饮用水管理机构应该设立专门的水质检验部门，配备专业的检验设备和人员，负责农村人畜饮用水日常检验工作。水质的检验报告应报当地水利主管部门备案。当地政府和水利主管部门应该联合制定农村饮用水安全保障应急预案。上级部门要建立健全专项评估、随机抽查、重点稽察等工作制度，加强对各地农村人畜饮水安全保障体系的指导和检查。

　　(七)健全农村水利治理的评估与考核制度

　　第一，明确政府部门在农村水利设施治理中的责任与义务。政府部门在农村水利设施的治理中处于主导地位，就应该承担相应的责任，为自己的行为负责。鉴于目前我国政府实行的“压力型体制”，建议将农村水利设施的治理效果纳入到政府的行政考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，干部主管部门要严格审查考核结果，作为地方政府领导干部综合评价考核的重要依据。例如，重庆市在小型农村水利重点县建设资金的绩效考评量化指标中对县级财政达到中央和市级投入的10%进行加分。鉴于生态文明和农田水利建设的重要性，甚至可考虑实行农村水利设施治理不达标的“一票否决”制度。通过严格落实行政首长负责制、健全部门分工协作制度、完善考核评价机制，以及“以奖代补”等方式，让基层政府不抓农田水利有压力，抓好农田水利有奖励、有动力。

　　第二，确立多元化的农村水利设施治理绩效评估主体。正所谓有权必有责，有权受监督，权力的行使、义务的履行、责任的承担这三者的统一证明了公民问责是政府善治的应有之义，也充分彰显现代政治秩序的伦理和道德的基本原则。因此，充分赋予社会公众检查、监督和举报的权利，可以采用民意测验、社会调查等方法，定期采集征求用水农户对农村水利设施治理的满意程度，确保政府对于社会公众要求和质疑回应的及时性、真实性和有效性。评估工作也可交由独立且专业的第三方机构，例如行业协会来负责，确保评估结果的客观性和公信力，进而实现政府评估、专家评估、社会评估兼容并重，形成上级自上而下、社会自下而上双重监督相结合的评估和考核机制。

　　第三，建立全面的信息收集机制和数字化评估指标。对于农村水利设施的建设质量和服务水平进行评估，需要大量的数据资料和使用者反馈信息才能确认，通过为农村水利设施建立“终身”档案，并综合考量经济、生态、民生等因素，尽可能全面地记录建设、管理和维护过程中各类有价值的信息，实现对农村水利设施治理效果的科学评价，为奖惩和激励提供事实依据，为进一步建设和管护提供规划与决策参考。